2019年12月24日下午，十三届全国人大常委会第十五次会议第二次全体会议在北京召开。全国人大常委会副委员长武维华作全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国渔业法》实施情况的报告。此次执法检查是渔业法自1986年颁布实施以来,全国人大常委会首次对该法开展执法检查。
报告认为，法律颁布实施以来，特别是党的十八大以来，国务院及地方各级政府认真贯彻渔业法确立的以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举的发展方针，依法规范管理渔业生产活动，推动我国渔业经济持续健康发展。
但随着当前经济社会快速发展和渔业供给侧结构性改革不断深入，人民群众对优质安全水产品、优美水域生态环境的需求与水产品供给结构性失衡、渔业资源环境过度利用之间的矛盾较为突出。
同时，法律规定执行不到位、法律责任尚未完全压实和现行渔业法律制度不健全、不完善等问题并存。
依法兴渔，及时修改渔业法
“在执法检查中，我切身感受到人民群众，特别是广大渔民和渔业工作者对进一步贯彻实施渔业法，实现现代渔业高质量发展的迫切愿望。”全国人大常委会副委员长曹建明在审议时说,现行渔业法是三十多年前制定的，制定颁布时间较早，渔业法的实施细则等配套法规也不够健全。随着经济社会及我国法治环境的快速发展，我国渔业发展的形势和任务都发生了重大改变，现行渔业法在发展理念、治理模式、制度设计等方面已经不能完全适应现代渔业高质量发展的要求。
曹建明副委员长建议，在这次执法检查基础上进一步加强立法调研，着眼解决渔业发展中存在的突出问题，增强法律制度的执行力，更好推动渔业法与农业法、水污染防治法、海洋环境保护法和正在审议的长江保护法等法律的相互衔接，推动实现渔业升级、渔村振兴、渔民富裕、渔业水域生态文明建设，实现渔业治理体系和治理能力现代化。
“目前，社会各界对推动渔业法修改的呼声很高。报告也建议将渔业法修改列入全国人大常委会2020年立法工作计划。”李钺锋委员说，基层普遍反映非法捕捞、涉渔“三无”船舶、“绝户网”等违法行为屡禁不止，一个重要原因就是现行渔业法相关规定存在欠缺，违法成本较低，渔业执法震慑力不足。一方面，渔政执法人员实施行政监察、行政调查、行政强制未获得法律充分授权，且行政处罚手段单一，渔政执法缺少刚性措施；另一方面，水上执法中“抓现行”以及渔具、渔获物等涉案证据提取、保存均较为困难，渔政执法的调查取证手段十分有限。
“现行渔业法中罚款额度是根据20世纪90年代的社会经济状况设定的，罚款数额大多为5万元以下，处罚力度不够。比如，内陆渔业船舶违法处罚一般在50元至5000元之间，处罚时往往就低不就高，而非法捕捞一晚至少获利1000元以上。”李钺锋说，又如，刑法规定非法捕捞情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金，但在司法实践中，非法捕捞案件不诉、单处罚金、判处拘役或管制比例较高，且适用缓刑较为普遍，犯罪成本低，难以有效遏制涉渔违法犯罪。他建议，进一步加大渔业法执法力度，修订完善渔业法实施细则，适度提高处罚标准，增加行政处罚的可操作性。
李锐委员建议，明确农业、公安、市场监管等部门对电鱼等违法行为的联合查处机制，增强执法可操作性，并加大处罚力度。对发生水产品质量安全事故的相关规定，应与农产品质量安全法等法规相衔接，依法追究违法者的法律责任。细化违反渔业安全生产法律规定和不落实生产经营者主体责任的处罚条款。对渔业行政执法机构队伍建设在法律层面上予以进一步明确，以建立起机构健全、队伍稳定、职责明确的渔政执法体系，提升渔政队伍执法服务水平。
生态养殖，绿色发展
在养殖业快速发展的同时，也应注意到一个重要问题，就是如何落实好渔业法规定的强化对渔业水域生态环境保护的要求。在这次检查中，执法检查组高度重视水产养殖与渔业水域生态环境的关系、水产养殖对环境的影响等问题。
“养殖业发展和水域生态文明的建设之间还存在较大矛盾。最关键的是，一方面，不合理的投饵施肥用药、高密度超容量的养殖，也包括尾水排放等，造成了水域功能持续退化；另一方面，人们对渔业保水净水生态功能的认识也存在片面的地方，有的甚至简单认为水产养殖一定会造成水体污染。一些地方在环境保护压力下，对开放养殖采取一禁了之的措施。”曹建明副委员长说，建议加强对渔业、水域生态环境保护修复作用的研究，加强对养殖业绿色发展方式和经验的宣传，转变人们对水产养殖都会对环境造成负面影响的错误认识，提高人们对渔业生态功能的科学认知，建立生态养殖制度，落实好渔业法合理投饵施肥用药的规定，鼓励发展不投饵的滤食性鱼类和滩涂浅海贝藻类的养殖，推动“用水”和“养水”相结合，发挥水产养殖的生态属性，大力发展保水渔业，修复水域生态环境。
“很多地方内陆和浅海滩涂的养殖水面被占用，也有一些地方以生态环保为由对水产养殖一禁了之。因工业、生活、航运等活动造成的水产业水域污染事件时有发生，优质养殖水域越来越少，水产业发展空间受到挤压。”刘振伟委员说,从养殖场、养殖户自身看，一些经营者为降低成本，超容量养殖、高密度养殖、不合理投饵，造成内源性环境问题。水产养殖水域生态修复是长期的过程，要顶层设计、综合治理，对各类侵占和污染养殖水域事件严肃依法处理，绝不迁就。同时，要更好地运用科技手段促进绿色发展，实现水域生态环境净化和产业发展双赢。
图为山东长岛转产渔民经营的“渔家风情园”度假村。
摄影/新华社记者 朱 峥
支持和鼓励远洋捕捞渔业
目前，我国169家远洋渔业企业、2654艘远洋渔船作业范围涵盖太平洋、印度洋、大西洋公海和南极海域，以及42个国家专属经济区海域，60%的捕捞渔获运回国内。但从检查情况看，海洋渔业受投资成本、涉外入渔管理等因素影响，扶持政策措施仍有待进一步强化，远洋渔业企业用工管理、外籍船员进出境困难、海外基地建设扶持力度较小是企业反映较为集中的问题。
“有渔业公司反映，现在远洋捕捞渔业都是大型船和现代化作业方式，是捕捞、加工、冷储、运输、销售全产业链一条龙，自捕渔获运回国内，关税有优惠，但在船上或境外进行加工，变成成品运回国内，就要按进口商品加征关税和增值税，成本增高，降低市场竞争力。”王宪魁委员说,建议实行目录制，对远洋渔业企业和个人自己捕捞、进行加工的，每年自捕捞生产有定额，定额内的不收关税。
“现在提出来的渔业可持续发展新模式叫深蓝渔业。深蓝渔业有三个层面，一是深远海养殖，二是远洋捕捞，三是海洋牧场。”吴立新委员说，深蓝渔业这一可持续发展模式的提出，最核心部分是要加强科技研发。因此建议，国家相关部门应尽快对深蓝渔业进行系统规划和设计，加强科技投入，促进渔业可持续发展。
要像重视失地农民一样重视转产渔民
“2019年底前，长江水生生物保护区完成渔民退捕，率先实行全面禁捕。2020年底前，长江干流和重要支流除保护区以外水域也要完成渔民退捕，暂定实行十年禁捕。仅安徽省涉及退捕转产渔民就有3万多人，大部分渔民文化程度不高，年龄偏大，退渔转产后没有土地，缺乏其他生产技能。”谢广祥委员建议，要像重视失地农民问题一样重视退渔转产渔民的就业和生活保障问题，建立健全权益保障机制。
李钺锋委员说,在禁捕退捕工作中如何安置退捕渔民，确保他们能上岸、有产业、能发展、稳得住，是社会各界都十分关注的焦点。从部分地方的情况来看，地方政府虽然有对休渔期渔民的收入补偿、捕捞权收回补偿等补助措施，但仍不足以维持渔民的长久生计，他们的就业、安居、生活、教育、医疗等问题都需要统筹考虑、稳妥安排。
“我在长江边长大，小时候就听老人说最苦的有两个行业，一个是打铁的，一个是捕鱼的。帮助这些退渔的渔民搞好转产转业，既是践行我们党执政为民宗旨的需要，也是有效解决过度捕捞等问题的需要。”殷方龙委员说。
来源：中国人大（记者：于浩）
