围填海是改变海域自然属性的用海活动。1949年以来,我国围填海经历围海晒盐、农业围垦、围海养殖以及工业和城镇建设填海等阶段,为拓展沿海地区发展空间、实施国家战略和促进经济发展提供重要保障。然而愈演愈烈的围填海尤其是违法违规围填海极大地损害国家利益和海洋资源,其叠加累积的生态环境影响日益加剧,对海洋生态环境影响重大。截至2008年,我国围填海活动已使海岸线长度比中华人民共和国成立初期缩减近 2000 km,且随着时间的推移,围填海活动的影响范围已遍及整个海岸带。
浙江省海洋科学院副研究员王鹏等在《海洋开发与管理》2021年第4期发表了文章《我国围填海和自然岸线生态环境监管现状及对法律修订的建议》，基于全国围填海和自然岸线现状,分析当前我国围填海和自然岸线生态环境监管存在的不足,并提出具有针对性的对策建议。
围填海和自然岸线的基本情况
我国填海成陆区域多用于港口、工业和城镇建设,同时填而未用现象也较突出。我国围海养殖规模同样不容忽视,已成为沿海地区最主要和最普及的海洋开发利用方式。除占据滨海湿地空间外,围填海工程在一定程度上加剧海岸线的人工化,造成自然岸线形态破损、长度缩减和功能丧失。沿海各地自然岸线保有率虽接近管控目标,但原生自然岸线占比仍较低,保护形势仍十分严峻。
围填海和自然岸线的监管情况
2016年《海岸线保护与利用管理办法》确定以自然岸线保有率为目标的倒逼机制,督促沿海各地施行分类保护、节约利用、整治修复和监督检查等措施,加强自然岸线保护。同年《围填海管控办法》针对围填海活动存在的突出问题,采取健全机制、划定红线、控制总量、科学配置和强化监管等制度措施,加大对围填海的管控力度。2018年《国务院关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知》明确要在严控新增围填海的同时,加快围填海历史遗留问题处理,并加强海洋生态保护修复,建立滨海湿地保护和围填海管控的长效机制。
围填海和自然岸线监管方面存在的问题
2018年我国启动《中华人民共和国海洋环境保护法》执法检查,指出长期以来的大规模违法违规围填海活动导致滨海湿地面积锐减、自然岸线长度大幅缩减以及生态退化和资源闲置浪费等问题突出。除造成严重的生态环境损害外,在围填海和自然岸线监管方面也存在一些问题。
一是违法违规围填海问题严重
中央环保督察发现未批先填、边批边填、批小填大、围而不填和填而不用等问题大量存在。以辽宁省大连市为例:截至2016年,大连港集团在太平湾港区开发建设过程中已累计违法填海585 hm2和围海1368 hm2;2014年大连长兴岛经济区管委会违法填海222 hm2,用以建设生命人寿甲醇制烯烃项目。
二是地方政府处罚执行不力
部分海洋管理部门和有关地方政府虽对违法围填海进行处罚,但大多没有按照相关法律规定责令恢复海域原状,也没有追究相关人员责任,而是“以罚代管”,违法围填海所得远高于处罚金额,从而变相鼓励和纵容违法围填海行为,部分地区甚至将罚款返还违法单位,致使海洋生态环境破坏问题突出。例如:辽宁省瓦房店市财政部门曾以补贴名义,全额返还海洋管理部门对太平湾港区违法填海行为执行的1150万元罚款。
三是违规审批现象突出
中央环保督察发现违规审批围填海现象突出,有的地区采取“未批先建”“边批边建”和“化整为零”等手段规避国家法规政策约束,进一步加剧围填海活动对海洋生态环境的负面影响。例如:浙江省宁波市宁海县和杭州湾新区等地未经审批实施填海围垦面积达1.03万hm2;2015年7月以来,浙江省海洋与渔业局在国家明确重点海湾和重点河口区域禁止围填海的情况下,违规审批围填海项目44宗。
四是自然岸线监管不到位
海岸带是自然环境演变最频繁和人为活动最剧烈的区域。长期以来我国对海岸带的管理存在责权不清和部门间缺乏统筹协调等问题,尚未建立有效的监管体系,加之过度和无节制的填海造地和围海养殖等活动,导致海岸带生态功能和自然景观破坏严重,自然岸线长度急剧缩减,海岸线人工化程度过高。这些问题是多年来高强度的沿海开发活动造成的,同时是环境保护观念长期未能扭转造成的。随着围填海和自然岸线监管相关文件的下发并逐步落实到位,围填海活动和自然岸线受损状况得到有效控制,严管严控态势已经形成。未来关于围填海和自然岸线的监管将聚焦在围填海历史遗留问题的处理和海洋生态修复措施的落实等方面。文章建议在《中华人民共和国海洋环境保护法》在修订中,从强化围填海事前审查、完善围填海事中事后监管、加强自然岸线监管保护、提高围填海生态环境损害成本和强化地方监管责任5个方面完善法律制度建设。《海洋开发与管理》杂志由自然资源部主管、中国海洋工程咨询协会和海洋出版社主办。自然资源部副部长、党组成员，国家海洋局局长王宏担任顾问。
新闻来源：智汇海洋
